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Autorizzazioni per la costruzione di una piscina

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Una delle domande che con più frequenza ci sentiamo esporre è: "Che permessi occorrono per costruire una piscina?".
La normativa italiana è spesso confusa e altrettanto spesso male interpretata, al punto che tra comuni limitrofi possono esistere notevoli differenze di interpretazione e di richieste. Una cosa è comunque certa: occorre richiedere una autorizzazione, non è possibile realizzare una piscina senza una autorizzazione.

Vogliamo ricordare qui che l'omissione del permesso vedrà coinvolti tutti i soggetti: proprietario, costruttore e progettista, che ne risponderanno penalmente.

Per fare un pò di luce su questa confusa materia, pubblichiamo un articolo apparso su Professione Acqua, a firma di Giuseppe Momo, l'originale potete consultarlo qui.

Professione AcquaSui titoli edilizi necessari per la costruzione delle piscine
a cura di Giuseppe Mommo

1. - Necessità del titolo edilizio
Il titolo edilizio comunale, necessario per la costruzione delle piscine, continua ad essere oggetto di dubbi e incertezze e a dar luogo in giurisprudenza ad un cospicuo contenzioso di merito ed anche di legittimità.
Considerato che “l'autorizzazione edilizia”, come provvedimento legittimante determinate opere, è ignorato dal Testo Unico Edilizia (T.U.E) ed è quindi un provvedimento caduto in disuso, si tratta di stabilire: quando, per la costruzione di una piscina sia necessario il Permesso di Costruire e quando invece si può presentare una Denuncia Inizio Attività (D.I.A.).
E’ bene anticipare che oggi nessuno può credere più, come nel passato, nella possibilità di far rientrare l’esecuzione delle piscine nell’attività edilizia libera, per il fatto che tali opere non comporterebbero trasformazione del suolo (così s’ipotizzava) o per il fatto che siano manufatti “interrati” eseguibili senza titolo.
A proposito di trasformazione del suolo, può considerarsi univoco e consolidato l’indirizzo giurisprudenziale di legittimità secondo cui “sono subordinati al preventivo rilascio del permesso di costruire non soltanto gli interventi edilizi in senso stretto, ma anche gli interventi che comportano la trasformazione in via permanente del suolo inedificato” (Cass. pen. Sez. III, 27-01-2004, n. 6930)
In applicazione di tale principio la Corte ha ritenuto integrato il reato edilizio nella trasformazione di una modesta area (circa mq.70) da agricola a parcheggio per autovetture mediante la messa in opera di ghiaia.
Per la giurisprudenza successiva all’approvazione del testo unico dell’edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380), si ha “trasformazione in via permanente del suolo”, per la quale è necessario il rilascio della concessione (oggi permesso di costruire), “allorchè la morfologia del territorio venga alterata in conseguenza di opere di scavo, sbancamenti, livellamenti finalizzati ad usi diversi da quelli agricoli, ivi compresi quelli turistici o sportivi “. (da ultimo Cass. pen. Sez. III, 04-04-2008, n. 14243).
Per quanto riguarda i manufatti interrati, proprio in fattispecie riguardanti la realizzazione di piscine, la Cassazione ha stabilito che “costituiscono lavori edilizi necessitanti il preventivo rilascio della concessione (ora sostituita dal permesso di costruire a seguito dell'entrata in vigore del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380) non soltanto quelli per la realizzazione di manufatti che si elevano al di sopra del suolo, ma anche quelli in tutto o in parte interrati che trasformano in modo durevole l'area impegnata dai lavori stessi”. (Cass. pen. Sez. III, 27-09-2000, n. 12288; Cass. pen. Sez. III, 29-04-2003, n. 26197).
Ovviamente, non ha senso parlare del titolo edilizio necessario per la realizzazione della piscina, quando l’impianto natatorio s’inserisce in un ampio contesto progettuale e costruttivo; se la piscina è realizzata contestualmente, tanto per fare qualche esempio, alla struttura di cura cui serve per la riabilitazione, all’hotel con piscina o all’edificio condominiale previsto con la piscina.
In tali situazioni, generalmente, vale il permesso di costruire necessario per realizzare l’intero complesso immobiliare di cui la piscina fa parte.

2. - Fattori che possono incidere sulla diversità del titolo edilizio delle piscine

  1. il quadro normativo, che può essere diverso da regione a regione e da comune a comune.Il Testo Unico Edilizia prevede che le Regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l’ambito applicativo delle disposizioni che riguardano le opere eseguibili con la DIA e che le stesse opere assentibili con tale titolo edilizio devono essere conformi alle previsioni dei piani regolatori, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.
  2. le diverse caratteristiche strutturali che il manufatto può assumere. Appare evidente che il volume e l’impatto ambientale è diverso a seconda che si voglia realizzare una piscina scoperta; oppure una piscina coperta confinata entro strutture chiuse permanenti o di tipo misto o convertibile con spazi destinati alle attività che possono essere aperti o chiusi, in relazione alle condizioni atmosferiche.
  3. la condizione di pertinenza da un immobile che la piscina può avere. L’impianto natatorio da realizzare può essere dotato d’autonomia costruttiva e funzionale ma può anche essere legato da un vincolo pertinenziale con un altro immobile, per essere volontariamente destinato al suo servizio.

Quanto al titolo abilitativo edilizio, un conto è realizzare un impianto “autonomo”, cosa ben diversa è dotare un immobile già esistente della piscina (la villa, il Condominio, l’Hotel, l’Agriturismo ecc.).

3. - Permesso di costruire
Il permesso di costruire, è un atto formale tipico che consente l’esecuzione d’opere edili o interventi diversi, nella misura e nei limiti previsti dal medesimo atto amministrativo e della specifica normativa.
Se, decorso il termine previsto per l’adozione del provvedimento, il comune non si pronuncia si ha un silenzio significativo (come è stato definito dalla giurisprudenza) nella forma del silenzio-rifiuto.
Con riferimento alla disciplina urbanistico-ediliza nazionale, stando al Testo Unico Edilizia, che costituisce il quadro di riferimento nazionale, nel quale può inserirsi la disciplina regionale e comunale, il permesso di costruire è necessario per tutti gli interventi di nuova costruzione, che comportano una trasformazione edilizia e urbanistica del territorio.
Si tratta, come sopra ho anticipato, sia dei manufatti realizzati “fuori terra”, come pure per quelli “interrati”, se c’è trasformazione in via permanente del suolo.
In base alle previsioni della normativa edilizia, si può in linea generale affermare che il permesso di costruire sia sempre necessario per la realizzazione di una piscina di nuova costruzione, non legata da un vincolo pertinenziale con altro immobile.
Il rapporto di pertinenzialità fra due immobili consiste nella volontaria e permanente destinazione di uno di essi (nel caso la piscina) al servizio dell'altro.
Occorre considerare che anche gli interventi pertinenziali sono subordinati al permesso di costruire in due casi:

  • quando comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale;
  • quando le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, li qualifichino come interventi di nuova costruzione.


4. - Denuncia inizio attività
La denuncia inizio attività (D.I.A.) è un atto di parte sostanzialmente atipico che, con il decorso del tempo stabilito dalla legge (30 giorni) diventa titolo abilitativo a tutti gli effetti con lo stesso valore giuridico del permesso di costruire.
Con tale documento si possono fare le opere non riconducibili ad attività edilizia libera o al permesso di costruire; devono essere però conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici (piani regolatori), dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistica vigente.
Per il fatto che con la denuncia inizio attività (D.I.A.) si possono fare le opere non riconducibili ad attività edilizia libera (manutenzione ordinaria) o al permesso di costruire, rientrano in tale ambito gli interventi pertinenziali che comportino la realizzazione di un volume pari o inferiore al 20% del volume dell’edificio principale, a meno che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, non li qualifichino come interventi di nuova costruzione.
Riepilogando e semplificando in merito ai titoli necessari per le piscine pertinenziali, il permesso di costruire è necessario quando il volume da realizzare sia superiore al 20% di quello dell’edificio principale, oppure quando le norme tecniche degli strumenti urbanistici considerano gli interventi pertinenziali "interventi di nuova costruzione", per il particolare pregio ambientale della zona.
Quando, invece, la realizzazione della piscina può configurarsi come intervento pertinenziale ed il volume da realizzare non sia superiore al 20% del volume dell'edificio principale, si può presentare una denuncia inizio attività (D.I.A).

5. - Autorizzazione edilizia
Devo ricordare che il D.L. 23/01/1982 n. 9, convertito nella legge 25/03/1982 n. 94, abrogato dal testo unico, prevedeva la semplice autorizzazione edilizia gratuita per “le opere costituenti pertinenze od impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti”.
L'autorizzazione edilizia, come provvedimento legittimante determinate opere, è stata ignorata dal Testo Unico ed è un provvedimento caduto in disuso dopo la sua entrata in vigore.
Gli interventi per i quali si richiedeva l’autorizzazione edilizia sono generalmente assentiti con le procedure previste per la DIA.
Tuttavia, molti regolamenti edilizi comunali ancora prevedono una serie di “opere soggette ad autorizzazione edilizia” ed indicano la procedura per il rilascio.

6. - Ristretto ambito della pertinenza urbanistica
Per il Codice civile (art. 817), la pertinenza è un bene strumentale posto in un durevole rapporto di subordinazione con altro (principale) preesistente, per renderne più agevole e funzionale l'uso, in modo tale che l'uno sia posto a servizio durevole o ad ornamento dell'altro.
Però, occorre considerare che per la costante giurisprudenza, in materia edilizia, la nozione di pertinenza urbanistica ha un ambito più ristretto in quanto va definita sia in relazione alla necessità ed oggettività del rapporto pertinenziale, sia alla consistenza dell'opera, che non deve alterare in modo significativo l'assetto del territorio.
Le opere pertinenziali, per essere sottratte al regime del permesso di costruire ed essere assoggettate a quello della denuncia inizio attività, pur potendo avere peculiarità proprie come una propria identità fisica ed una propria conformazione strutturale, devono essere poste in via funzionale ed oggettiva al servizio dell'edificio principale.
Inoltre, non devono possedere un autonomo valore di mercato nel senso che la loro condizione non deve consentire una destinazione autonoma e diversa da quella di servizio dell'immobile al quale sono collegate.
In materia edilizia, dunque, occorre distinguere il concetto di pertinenza, previsto dal diritto civile, dal più ristretto concetto di pertinenza inteso in senso urbanistico, che non trova applicazione per quelle costruzioni che, pur potendo essere qualificate come beni pertinenziali secondo la normativa privatistica, assumono tuttavia una funzione autonoma, con conseguente loro assoggettamento al regime concessorio.
Perché si possa parlare di pertinenza urbanistica la destinazione strumentale alle esigenze dell'immobile principale, deve essere suffragata sotto il profilo funzionale da elementi oggettivi, come la ridotta dimensione (sia in senso assoluto sia rispetto a quella al cui servizio è complementare), l'ubicazione, il valore economico rispetto alla cosa principale ed il ridotto carico urbanistico. (v. Cons. Stato Sez. V, 13-06-2006, n. 3490)

7. - La giurisprudenza specifica sulla natura pertinenziale delle piscine
Prenderò in esame solo la giurisprudenza di legittimità più recente, intervenuta in seguito all’approvazione del testo unico dell’edilizia.
Una sentenza della Cassazione penale del 2004, confermativa di un precedente indirizzo, ha stabilito che la nozione di pertinenza urbanistica, ”anche alla luce del T.U. edilizia (D.P.R. n. 380 del 2001), è ancorata non solo alla oggettività del rapporto pertinenziale, ma anche all'assenza di un autonomo valore di mercato ed alla consistenza dell'opera, la quale deve contenersi entro misure minime, sì da non alterare in modo significativo l'assetto del territorio; in tal senso la realizzazione di una piscina interrata in cemento armato e di spogliatoio con annesso muro di contenimento, non costituisce una pertinenza in senso urbanistico e conseguentemente necessita di permesso di costruire”. (Cass. pen. Sez. III, 27-10-2004, n. 46758).
Un’altra sentenza dello stesso periodo, decidendo in merito alla costruzione di una piscina in cemento armato (di dimensioni di mt. 11 per 5,50, profonda tra 1 e 2 metri) e di uno spogliatoio con annesso muro di contenimento, ha stabilito che tali manufatti “non costituiscono una pertinenza in senso urbanistico, trattandosi di opere suscettibili di autonoma utilizzazione e di dimensioni non trascurabili”. (Cass. pen. Sez. III, 02-12-2004).
Il Consiglio di Stato ha pure escluso la natura di pertinenza per una piscina di grandi dimensioni in una zona in cui erano possibili solo «manufatti e case per l'agricoltura» e non già «abitazioni signorili e ville». (Cons. Stato Sez. V, 29-05-2006, n. 3266).
La decisione ha ripetuto che la natura di pertinenza di un'opera edile va valutata con riferimento all'intervento principale perciò è da escluderla se l'opera sia “del tutto sproporzionata” per dimensioni, tipologia e caratteristiche della zona rispetto all'intervento principale.
Lo stesso Consiglio di Stato ha pure stabilito che quando, invece, alla nuova opera accessoria manca un’autonomia funzionale ed un autonomo valore rispetto al bene principale può considerarsi a tutti gli effetti pertinenza.
Questo il chiaro principio fissato: “Una piscina realizzata in una proprietà privata a corredo esclusivo della stessa, non possiede una sua autonomia immobiliare, ma deve considerarsi quale pertinenza dell'immobile esistente, in quanto destinata ad essere usata a servizio dello stesso, nella sua configurazione di bene principale” (Consiglio Stato, sez. IV, 08 agosto 2006, n. 4780 - Conformi T.A.R. Veneto Venezia Sez. II Sent., 31-10-2007, n. 3489 - T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I Sent., 06-05-2008, n. 482).
Alcuni Tribunali amministrativi hanno poi confermato la previsione del testo unico edilizia, secondo cui gli interventi pertinenziali si devono considerare di nuova costruzione (quindi subordinati al permesso di costruire) “solo se qualificati come tali dalle norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggisti-co delle aree, ovvero se comportano la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale” (T.A.R. Lombardia Milano Sez. II Sent., 11-06-2008, n. 1964 - T.A.R. Piemonte Torino Sez. I, 22-11-2006, n. 4377 - T.A.R. Piemonte Torino Sez. I, 08-11-2006, n. 4085).
La Cassazione penale con una recentissima decisione ha chiarito anche altri aspetti riguardanti gli interventi pertinenziali.
Decidendo su una fattispecie nella quale era stato realizzato, senza permesso di costruire, su terreno vincolato dal punto di vista paesaggistico, un invaso irriguo a servizio di un vivaio, di cui la difesa sosteneva la natura pertinenziale, ha stabilito che la pertinenza può ben riferirsi ad un immobile non residenziale, ma deve trattarsi pur sempre di un edificio e non di una superficie.
Questo il principio di diritto fissato nella massima: “Non è configurabile una pertinenza in relazione ad un fondo agricolo o un'area, in quanto non può prescindersi dal collegamento tra la pertinenza ed un edificio, quantunque non necessariamente residenziale”.

In conclusione:

  • l’autorizzazione edilizia può essere chiesta solo se prevista dalla normativa regionale o dal regolamento edilizio comunale del comune interessato, in modo specifico, per la realizzazione del tipo di piscina da eseguire;
  • la denuncia inizio attività va presentata se la realizzazione della piscina può configurarsi come intervento pertinenziale a condizione che il volume da realizzare non sia superiore al 20% del volume dell'edificio principale ed alla ulteriore condizione che le norme tecniche degli strumenti urbanistici non considerino gli interventi pertinenziali comunque "interventi di nuova costruzione", tenuto conto della zonizzazione e del loro impatto ambientale e paesaggistico;
  • il permesso di costruire serve in tutti gli altri casi.


Articolo redatto il 03 febbraio ’09

 

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